בית המשפט המחוזי ביטל הקצאות של עיריית בני ברק!
ביום 18.1.2021 ניתן אחד מפסקי הדין המשמעותיים בתחום של דיני הקצאות. מדובר בהליך מינהלי מורכב שכלל מספר עתירות מינהליות, ומספר עותרות אשר יוצגו על ידי משרדנו כנגד עיריית בני ברק. אנו סבורים כי מדובר באחד מפסקי הדין המכוננים בדיני הקצאות, אשר תהיה לו השפעה משמעותית על התחום ודן במכלול רחב מאוד של סוגיות ונושאים בתחום האמור.
ראו מספר כתבות אשר עסקו בהכרעה זו:
בשנת 2017, הגיש משרדנו שורה ארוכה של עתירות אשר עסקו בהליך ההקצאות שנערך בעיר בני ברק. מדובר בעתירות שכללו שורה ארוכה של טענות מינהליות ועובדתיות, ביחס לכשלים בהליך ההקצאות בעיר.
העתירות הוגשו מטעם מספר עמותות, אשר טענו שצרכי הציבור קופחו, וזאת על חשבון אינטרסים זרים והכל מתוך שיקולים זרים וניגודי עניינים מובהקים באופן קבלת ההחלטות במועצת העיר.
יצוין כי משנת 2017 נערכו מספר פשרות בתיקים אלו, כאשר מרבית העותרות הגיעו להסכמות עם עיריית בני ברק, וזאת ביחס לצרכיהם והקצאת שטחים אשר הולמים את הפעילות הציבורית שלהן.
חרף הפשרות ככתב לעיל, נותרה עמותה אחת אשר בעניינה לא הושגה פשרה ובית המשפט המחוזי בשבות כבית משפט לעניינים מינהליים, כבוד השופטת מיכל אגמון גונן, הכריע בעניינה באופן מלא, תוך מתן הכרעה סדורה, מפורטת האוחזת 69 עמודים ביחס לכלל הטענות אשר עלו בהליך המינהלי.
במסגרת פסק הדין, העביר בית המשפט ביקורת נוקבת על התנהלות עיריית בני ברק וקבע שורה של החלטות משמעותיות ביחס לבטלות ההקצאות בעיר בני ברק ופסלות התנהלות העיריה. מפאת חשיבות העניין להלן ציטוטים נבחרים בהליך ותחת ראשי פרקים של הטענות אשר נטענו בהליך:
פתח דבר
"העתירה שלפניי תוקפת את הליכי ההקצאה בעיר בני ברק בטענה כי ההליך שהתנהל היה רחוק מהאמור באשר להליך הראוי להקצאת משאבי ציבור. כבר בפתח הדברים אציין כי העתירה פרשה עובדות מטרידות למדי, בלשון המעטה, לגבי חלקן אין מחלוקת."
ביחס להעדר פרוגרמה קבע בית המשפט כך:
"כאמור, הוראות הנוהל לא נקבעו בריק. אני סבורה כי ההנחיה לקבוע ולפרסם ייעוד לקרקעות תורמת, בין היתר, ליצירת וודאות בקרב הציבור. כמובן, שלהנחיה זו יש גם יתרונות בבחינת הפיקוח על הרשות, וודאותה שלה ויכולתה לבקר וללמוד מפעולות שהיא עצמה ביצעה ומההחלטות שקיבלה. ומכאן חשיבותה וחשיבות הנוהל כולו.
פרסום הפרוגרמה ללא כל ייעוד, ובאופן המפר את הנחיות נוהל ההקצאות, נופל כדי פגם ממשי בהליך ההקצאות. עוד אני סבורה כי התעלמותה של וועדת ההקצאות מהטענה נגד הפרוגרמה, שהועלתה במסגרת התנגדותה השנייה של העותרת, מצטרפת לאותו הפגם. טענה זו היא טענה ראויה, בה היה על הוועדה לדון, ולכל הפחות להתייחס ולתת נימוק ראוי, ולו המינימלי ביותר. אתייחס לכך גם בחלק שידון בטענת היעדר ההנמקה."
פגמים בדיונים שנערכו בפני מועצת העיר ושיקול דעת פסול של מועצת העיר
"כאשר שני חברי מועצה טוענים כי לא היה לפניהם החומר, הם אינם יודעים על מה הם מצביעים, וחבר מועצה טוען לאי חוקיות ההליך, טענה שלא מקבלת התיחסות מהיועמ"ש של העירייה שיושב בישיבה, יש בכך פגם חמור ביותר, הן בנוגע לתשתית העובדתית שלא הייתה לפני חברי המועצה, הן לעניין הפעלת שיקול דעתם."..
…
"נראה, כי שוב לא מתקיים דיון מלבד חילופי הדברים בין ראש העיר לבין חבר המועצה הרב מלאכי. כן, לא ברור האם נערכה הצבעה מסודרת, מה הצביעו חברי המועצה וההחלטה אינה מופיעה כהחלטה שאושרה במסגרת הפרוטוקול.
בחרתי להציג את הדברים לעיל בצורה מפורטת ורחבה, שכן אני סבורה כי הם מעידים על כך שחברי המועצה לא עמדו בחובתם לבסס את החלטותיהם ולהפעיל את שיקול דעתם על בסיס תשתית עובדתית ראויה, ולמעשה בהעדר תשתית עובדתית כלל. על תוצאות הפגמים אעמוד להלן"…
…
"כאמור, במקרה שלפניי לא הפעילה מועצת הרשות את שיקול דעתה, שכן החלטות ועדת ההקצאות לא היו לפניה, ולא נערך בהן כל דיון. גם הפרוטוקול של ועדת ההקצאות שהיה לפני הרשות אושר ככזה, ללא כל דיון. זהו בעיני הפגם החמור ביותר, שלמעשה מאיין את החלטות המועצה משאלו התקבלו ללא בסיס עובדתי וללא קבלת שיקול דעת. לעניין תוצאות הפגם, אדון בהמשך".
העדר הנמקה
"במקרה שלפניי, הנמקת העירייה אינה עונה על הנדרש. כל שהעירייה ציינה למעשה הוא שיש עודך ביקוש על ההיצע, מה שהיה ברור מלכתחילה. העירייה לא ציינה מדוע בקשת העותרת נדחתה….
בכך אין לרפא את חובת ההנמקה, החסרה במקרה זה, שמצידה מבהירה מה עמד ביסוד שיקול הדעת של הרשות בעת שנתנה את ההחלטה. כמעט כל הטעמים שנזכרו בשלב ההתדיינות, אם לא כולם, כלל לא היו חלק מתהליך קבלת ההחלטה, או לפחות יש להניח כך, כיוון שלא מצאו את מקומם במסגרת ההחלטות שניתנו."
סיכום הפגמים עד שלב זה:
"בראש ובראשונה לא מילאה העירייה את חובתה להתבסס על תשתית עובדתית נאותה באשרה את ההקצאות בדיוני המועצה מס' 41 ו-42. לעניין דיון מס' 41, שעסק באישור החלטת וועדת ההקצאות, מן הראוי כי כלל החומר הדרוש היה מועבר לעיניהם של כלל חברי המועצה טרם הדיון. בכך, כוונתי הן לשני הפרוטוקולים שנדונו במסגרת ישיבה מס' 41, הן לכלל החומר שעמד בפני וועדת ההקצאות, כפי שמורה הנוהל, ובתוך כך – הרשימות המלאות הן של ההקצאות להן הוגשה התנגדות, ההתנגדויות עצמן, חוות דעת מקצועיות ככל שישנן, ורשימת ההקצאות להן לא הוגשה התנגדות.
המצב בו חבר המועצה מפציר בראש העיר לדחות את ההצבעה, תוך כדי הישיבה, כייון שהחומר לא נשלח, והוא אינו יודע על מה הוא מתבקש להצביע, אינו תקין. בעקבות דברי חבר המועצה, מועבר חלק מהחומר בישיבה עצמה – תוך שלחברים ניתנות דקות ספורות לעיון בו – מצב זה אינו תקין אף הוא. החלטה מנהלית אחראית בדבר חלוקת משאב ציבורי, בעלת השלכות משמעותיות על גורמים כה רבים, ראוי שתתקבל בהליך תקין, לאחר דיון מעמיק בהמלצות וועדת ההקצאות, דיון שכלל לא התקיים במקרה זה. כך, אני סבורה כי בעת ההצבעה על אישורו מחדש, או אישור תוכנו של פרוטוקול מס' 42, ראוי היה כי יצורף הפרוטוקול אותו ביקש ראש העיר לאשר. שכן, אם ראש העיר מבקש "לסטות" מהאמור בפרוטוקול, שכן לטענתו לא נשמעו, או לא נרשמו כל הדברים, ראוי כי הדברים אותם יש לתעד – לשיטתו – יובאו לפני חברי המועצה בצורה מסודרת. בשני המקרים, תמוה בעיניי כיצד כלל חברי המועצה, למעט אחד או שניים, אינם אומרים דבר. במיוחד זועק הפגם במסגרת ישיבה מס' 41, שם התבקש היועץ המשפטי של העירייה, שנוכח בישיבה, להתייחס לדברים, ועל אף שלא עשה כן נאותו חברי המועצה להצביע בעניין (ושישה עשר מהם אף הצביעו בעד האישור).
לאור האמור לעיל, אני סבורה כי מועצת העיר הפרה את חובתה להפעיל את שיקול דעתה."
ניגודי עניינים ושיקולים זרים
הרב אדלר – גזבר העירייה
"בעניינו של הרב אדלר וההקצאה למשיבה 10, הופרו כל אחד ואחד מהכללים לעיל. זאת, יוסף גנץ עונה על הגדרת קרוב, למרות זאת, הרב אדלר לא הודיע על ניגוד העניינים בו מצוי בשל קרבתו ליוסף גנץ, ובוודאי שהדבר לא נרשם בפרוטוקול; הרב אדלר גם לא יצא מהישיבה בעניין ההקצאה למשיבה 10 ואף הצביע במסגרתה.
גם פנייה למבחן האפשרות הממשית מעלה תוצאה מטרידה. ואפרט: ראשית, הרב אדלר הוא חבר בוועדת ההקצאות שהיא הגורם בעל שיקול הדעת הרחב ביותר בנושא זה, אליו מגיע כלל החומר, הבקשות והמסמכים הרלוונטיים. הוועדה מורכבת מ-5 חברים בסך הכל, כך שלכל אחד מהחברים יש משקל גבוה יחסית. הרב אדלר, אמון במסגרת תפקידו על כספי העירייה ועל הקצאתם ומשכך אמון הציבור בו גבוה וישנה חשיבות מיוחדת במקרה זה למראית פני הצדק. "
הרב אלי דדון – סגן ראש העיר
"התמונה הכללית המתקבלת, לפיה במספר רב של עמותות זוכות, חברים קרובים של הרב דדון בדרגות שונות, בעוד הוא מטפל ומסייע בהכנת והגשת הבקשות, ונוכח בישיבה הדנה בנושא, אינה מניחה את הדעת. ראוי לציין, בהקשר זה, כי טענת העירייה לפיה אין להעניש עמותות בהן חברים בני משפחה של הרב דדון אינה ממן העניין. הכללים בדבר ניגוד עניינים אינם פוסלים עמותות של מקרובי הרב דדון, או כל חבר מועצה אחר, מהגשת בקשות, אלא שעל הרב דדון להרחיק עצמו כליל מטיפול בעניינן. לו כך היה עושה, לא הייתה נפסלת ההחלטה אך בשל העובדה שקרוביו ומקורביו עומדים בראש אותן עמותות או חברים בהן. לב העניין הוא ניגוד העניינים, ובחירתו של הרב דדון שלא להסיר עצמו מעיסוק בענייני העמותות המקורבות לו. עמותות אלו היו יכולות לזכות בהקצאות בהליך תקין, בו לא היה מעורב הרב דדון.
עוד נקודה אליה ברצוני להתייחס היא מרכזיותו של תפקיד סגן ראש העיר. בדומה לדברים שכתבתי בעניין גזבר העירייה, הרב אדלר, אני סבורה כי כאן יש לתת משקל רב למראית פני הצדק. שכן, הנה אנו רואים את ההשלכה של הקצאה, במסגרת סבב הקצאות אחד באותה העיר, ל-8 קרובים של סגן ראש עיר, לעמותה שהקים בעצמו, ולכאורה לעמותה הקשורה באחיו. אזכיר גם את מספר העתירות שהוגשו, ובכולן הטענות כנגד הרב דדון היוו חלק משמעותי מטענות העותרים. ולא בכדי. אני סבורה כי כמות ההקצאות במסגרת אותו הליך, מוסיפה גם היא לאינטנסיביות ניגוד העניינים, ולא רק מידת הקרבה, שאליה אפנה כעת."..
…
"ואסכם לעניין הרב דדון, הוא המשיב 3. אני סבורה כי הפגמים בהקצאות השונות מצטברים יחדיו לכדי קביעה כי הרב דדון נמצא בניגוד עניינים עם חשש ממשי כי הצבעתו הושפעה מכך, במסגרת סבב ההקצאות הנתקף. כן קיימת אפשרות ממשית, לאור ריבוי העמותות הקשורות לרב דדון שזכו להקצאות במסגרת ההליך, לאור תפקידו, לאור מעורבותו בשלב מילוי הטפסים, ולאור הקרבה הקרובה למדיי לחלק מהעמותות (ובפרט זו שהקים, זו אותה מנהל גיסו, או אחיו) כי ניגוד העניינים השפיע על התנהלותו של הרב דדון במסגרת ההליך וכך על ההליך כולו."
כבוד ראש העיר דאז – הרב זייברט
"ראשית, אציין כי קרבה בין ראש עיר לבין בכיר בלשכתו היא קרבה משמעותית, ומעיד על כך הפרסום המופיע עיתון "המודיע" – תודה אישית למר קופלוביץ', המעידה על היכרות קרובה ועבודה צמודה (קרבה לה טענה העותרת ולא הוכחשה בידי העירייה). שנית, לראש העיר, כמי שהביא את החלטת ועדת ההקצאות וניהל את ישיבות 41 ו-42, תפקיד משמעותי באישור ההקצאות. לטענת העותרת, ועל סמך המסמך הפנימי המופיע בעמוד 20 לסיכומיה, לתפיסתה של העירייה, הליך ההקצאות נמצא בראש ובראשונה בסמכות ראש העיר. מהמסמך אכן עולה כי הרמ"ט של ראש העירייה וסגניו אחראים על הליך ההקצאות יחד עם וועדת ההקצאות. בנוסף, גם ללא מסמך זה, לאור היקף ההקצאות שחולקו, מעורבות הרמ"ט וסגניו, ברי כי לראש העיר השפעה ומידת שליטה מסוימת בהליך כולו. לבל נשכח, כי גם תפקיד ראש העיר נושא עימו אחריות רבה, ויש לתת משקל רב לאמון הציבור בבעל התפקיד, ולפגיעה באמון זה ככל ותתקבל החלטה בניגוד עניינים. אוסיף, כי בענייננו, ולאור הקביעה כי אישור החלטות ועדת ההקצאות נעשה ללא דיון מעמיק וללא הפעלת שיקול דעת כנדרש, יש משקל לכך שראש העיר הוביל את הישיבות והביא להצבעה על אף היעדר תשתית עובדתית מספקת ולמרות התנגדות מצד חבר המועצה, הרב מלאכי, שמחה על כך. כך, לראש העיר לא היה רק תפקיד שולי באישור ההקצאות, והיה עליו לקחת זאת בחשבון ולהימנע מעיסוק ומהצבעה במסגרת ישיבה מס' 41. לעניין השלב השני למבחן, אני סבורה כי ישנה אפשרות ממשית כי ניגוד העניינים השפיע על התנהלותו של ראש העיר במסגרת הליך ההקצאות, וזאת בשל ההיכרות הקרובה עם מר קופלביץ'. ניגוד עניינים זה אולי אינו "חזק" כזה בו היה מצוי הרב דדון, לאור ריבוי ההקצאות לקרוביו, אך בהחלט נוכח. על לנפקות פגם זה אעמוד בסיכום."
כפי שניתן לראות בית המשפט מספק הכרעה סדורה, מפורטת ומנומקת ביחס לכלל הטענות אשר עלו בהליך ומקבל את מרבית טענות העותרת אשר יוצגה על ידי משרדנו.
מדובר בשורה של פגמים מינהליים ברף הגבוה ביותר, כאשר בית המשפט פוסל הלכה למעשה 7 הקצאות שונות וכן מורה לעירייה כי כל הקצאה עתידית תהיה כפופה לעריכת פרוגרמה עירונית חדשה לצרכי ציבור והקצאות. מדובר בסעדים משמעותיים ומהותיים ביותר!!! עובדות אלו משתקפות גם בהיבט פסיקת ההוצאות הכבדות אשר נפסקו בהליף ועולות כדי 120,000 ש"ח.
ולסיכום זה נפנה לסעדים אשר ניתנו על ידי בית המשפט הנכבד ולשורה התחתונה כפי שהדברים נכתבו בפסק הדין, אשר מדבר בעד עצמו:
בענייננו, מרבית הפגמים שנפלו, למעט אולי העדר ההנמקה והעדר פרוגרמה מפורטת, נופלים בגדר הפגמים החמורים יותר, כמו התשתית העובדתית החסרה להחלטות מליאת המועצה, אי הפעלת שיקול הדעת בידי המועצה, וכמובן, החמור אולי מכולם, ניגוד העניינים והשיקולים הפסולים.
נזכיר, כי העותרת עתרה לסעדים רבים, כאשר הרלבנטיים והמרכזיים בהם הם ביטול הליך ההקצאות כולו, או לחילופין ביטול ההקצאה למשיבות והחזרת הדיון בהקצאה לעותרת אל העירייה.
אני סבורה כי בקביעת הסעד בענייננו יש לשקול בעיקר את העובדה שעל אף הפגם בהליך ההקצאה הנוגע להעדר תשתית עובדתית והפעלת שיקול דעת, מרבית ההקצאות עליהן הוחלט במסגרת הליך ההקצאות כבר מומשו, לרבות במקרים בהם הוגשו עתירות, והצדדים הגיעו להסכמות בהמשך ההליך. על כן, יש לשקול את הסתמכותם של כלל הגופים שזכו להקצאה במסגרת ההליך. כאן, יש להפריד בין העמותות המשיבות בעתירה שלפניי, המשיבות 11-5, לבין עמותות וארגונים שזכו להקצאה ולא ניתן לגביהם צו ביניים, ועל כן – סביר להניח כי פעלו למימוש ההקצאה או לכל הפחות הסתמכו עליה. עוד יש לקחת בחשבון בהיבט זה את הזמן שחלף מאז קבלת ההחלטות, כמעט 4 שנים מאז החלטת ועדת ההקרצאות, שהוא פרק זמן בו בוודאי נקבעו עובדות בשטח מבחינת מימוש ההקצאות, למעט לגבי המשיבות 11-5, לגביהן ניתנו צווי ביניים במסגרת העתירה המאוחדת.
בנוסף, יש לקחת בחשבון כי הפגם החמור ביותר, הנוגע לניגודי עניינים ושיקולים פסולים בקבלת ההחלטות, נקבע רק בעניינן של המשיבות 11-5, שרק הן צורפו כמשיבות וניתנה להן ההזדמנות להשיב לטענות שהועלו נגדן. לעניין זה יש חשיבות גם למראית פני הצדק. אין ליתן יד למתן הקצאות לעמותות בהן היו מעורבים בעלי התפקידים הבכירים ביותר בעירייה בשעתו (ראש העירייה, סגנו, וגזבר העירייה) לעמותות בראשם עומדים קרובים ומקרובים. מדובר בניגודי עניינים חמורים המביאים עמם חשש ממשי לכך שנשקלו שיקולים זרים – מיהות חברי העמותה ולא מהות העמותה ופעילותה. פגמים חמורים אלו אין להכשיר.
לאור השיקולים שמניתי, אני קובעת כי ההחלטה בעניין העותרת וההחלטות בעניין המשיבות 11-5, בטלות.
אשר לעותרת, העירייה תשוב ותדון בבקשתה, ותקבל בעניינה החלטה מחודשת, לאור התבחינים שעמדו ביסוד ההחלטה על ההקצאות הנושא ההליך שלפניי. כיוון שחלף זמן, העותרת תהיה רשאית להגיש עדכון לגבי מצבה כיום, טרם שתישקל בקשתה.
ככל שהעירייה מעוניינת להקצות נכסים נוספים או לשקול מחדש את בקשות המשיבות 11-5, יהיה עליה לנקוט הליך חדש, המופנה לכלל הגופים והעמותות המעוניינים בקבלת הקצאות, וזאת, רק לאחר שתפרסם פרוגרמה עדכנית, המפרטת שטחים רלבנטיים להקצאה ואת ייעודם.
לעניין ההקצאות למשיבות 11-5, ולעמותת "שערי ציון" (שאינה משיבה בהליך זה), לגביה נטען כי מכהן בראשה אחיו של הרב דדון, סגן ראש העיר בתקופה הרלוונטית, וכן לאור הפגמים הנוספים בהליך ההקצאות, אני מורה כי עותק מפסק הדין יועבר למבקר העירייה, לאגף הביקורת על הרשויות המקומיות במשרד הפנים וכן גם למבקר המדינה.
לסיום אשוב ואדגיש כי להבא על העירייה וכל ועדה מוועדותיה, להקפיד בדווקנות על הוראות החוק, הנהלים, והוגנות ההליך המנהלי, הן בשל החשיבות בהליך ההוגן ותקינות הקצאת משאבי ציבור, כשלעצמם, הן בשל אמון הציבור ומראית פני הצדק. כפי שנכתב בעניין סולודוך, בפסקה 50:
"ראוי, עם זאת, להדגיש, כי על העיריה להקפיד להבא, קלה כחמורה, בדקדוקי הנוהל בהליכי קבלת ההחלטות בענין הקצאות מקרקעין, ויש לצפות כי בהתנהלותה של העיריה בעתיד לא יחזרו ויישנו הפגמים שנפלו בהליך זה. אמון הציבור במהלכיה של העיריה אינו מותנה רק בטוהר שיקוליה לגופם של דברים, אלא גם במידת הקפדתה על הנוהלים המחייבים אותה בדרך לקבלת החלטותיה."
5129371המשיבים 2-1 ו-4, העירייה, ועדת ההקצאות וגזבר העירייה ישלמו לעותרת הוצאות משפט ושכר טרחת עורך דין בסכום כולל של 75,000 שקלים. המשיב 3, הרב דדון, ישלם לעותרת הוצאות משפט בסכום של 15,000 שקלים, המשיבות 11-5, יישאו בהוצאות העותרת, כל אחת בסכום של 5,000 שקלים.
